修宪之难反映了宪法的权威

近来太平洋两岸有两件看似无关、实际上内涵相通的事情。一件就是不但震动全美,而且在全世界都引起强烈关注的康州纽顿(Newtown)小学枪击案,20名幼童和6位教师被凶手以杀伤力强大的半自动武器杀害。美国关于人民持枪权力的争议由来已久,宪法第二修正案建国伊始即已制定,是拥枪一派的法理支柱,历经挑战不为所动。而这次20个幼小的生命震撼了全国,民意大幅度向限枪一侧倾斜,对第二修正案重新解读甚至加以“修正”,似乎有了一线希望。另一件则是中国新一届领导人在1982年版宪法30周年纪念集会上强调,要“恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命”, “任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权”。

美国修宪之难,和中国领导人所谈的宪法权威,都说明了作为一国宪法的严肃性。制宪的时候,需要综合考虑愿意携手共建国家的各方的根本利益。宪法能否经受历史的考验,参与制宪者的睿智和胸襟往往是成功与否的关键。一部好的宪法,通常能够保持长期稳定,无需也不允许轻易修订。除非相关各方地位出现巨变,甚至爆发革命,利益需要重新平衡,否则任何人不得无视宪法的权威,更不得弃之如敝履,甚至动辄随意改版。

美国联邦宪法原件(National Archives)
美国联邦宪法原件(National Archives)

美国独立战争期间, 13个原英国殖民地建立了一个松散的联盟,并且在1781年通过了一个邦联章程。独立战争胜利之后,在一批联邦党人推动之下,这13个独立的国家(States)在1787年派出代表(实际上只来了12个代表团,罗德岛自始至终没有参加,纽约的3个代表最后只剩下1个人),在宾夕法尼亚的费城召开会议。他们以修改邦联章程为由,演变为制定宪法,建立一个中央政府具有相当大权力的联邦制国家。

从5月中到9月中,各“国”派来费城的代表先后有55位。他们在原宾夕法尼亚殖民地总督府的议事厅,讨论未来国家的结构、中央政府的地位以及政府各部门权力如何分配和制约等根本问题。4个月里,涌现许多提案,有的被抛弃,有的被采纳,有的受到坚决反对,有的达成妥协。由于争论激烈,为避免外界干扰,他们在炎炎夏日把自己关在屋内,门窗紧闭,认真态度和敬业精神可见一斑。到9月17日,最后文件签字的一天,还是有3位代表因为没有将保障人民权利的条款列入宪法正文而拒绝签字。签字的39位代表中也有人明确表示,这些条款应该在第一届国会以修正案的形式列入宪法。这就是后来著名的“权利法案”,亦即美国宪法的前10条修正案。

从那以来,美国宪法鲜有改动。重要原因是宪法起草的时候对制度设计就十分谨慎,需要动大手术的地方本来就不是很多。再就是宪法条文将修宪的门槛提得很高,除体现了宪法的严肃性之外,客观上也防止了野心家以修宪为手段,将好不容易建立的民主体制变回君权统治,甚至成为专制国家。

我们知道,在美国制定一项重要的法律是很难的。首先,提案要国会参众两院的半数以上赞成。如果两院控制在不同党派的手中,这一关就很难通过。对于某些特别重要的议题,现在参议院还有所谓重要议案的表决程序,只要提案一方没有得到60%或以上的票数支持,反对方可以用“无休止辩论”的战术拖延时间,直到把按照议事规则排给这项议题的所有时间都用完,以至于无法投票,该议案自然胎死腹中。

即便议案在国会顺利过关,如果总统与他们不在一条战线上,总统有权否决。这时,参众两院需要得到三分之二以上的多数,才能推翻总统的否决。即便这些都不成问题,反对者还可以诉诸宪法法庭,也就是联邦最高法院,由最高法院根据情况决定是否需要就该法律的合宪性进行审理。

而修改宪法,比制定一般法律的难度要大得多。根据宪法第五章的规定,提议修改宪法只有两种方式:国会参众两院分别以三分之二多数通过修宪提案,或者由至少三分之二的州立法机构提议召开全国修宪大会,并通过修宪提案。即便修宪提案得到通过,下面还有一道更高的门槛:该修宪提案需要得到至少四分之三的州议会或州修宪大会的批准。

修正条款一旦通过,则具有至高无上的地位。对一般法律具有违宪审理权的最高法院,面对已经成立的宪法修正案,必须将它与宪法正文等同看待。

因为修宪是如此之难,所以美国宪法除了最开始的前10条修正案之外,220多年只修改过17次,平均13年1条。其中有2条,即禁止酿造、销售和贩运酒类的第18修正案,以及后来取消这一禁令的第21修正案,互相对冲抵销,所以至今持续有效的修正案只有25条。

我们将在下一篇博文分类介绍美国宪法的27条修正案,包括其中一些有益又有趣的典故。